具体而言，请求权与行政行为可以从不同视角对行政实体法律关系进行具体化。

由此形成产生—负责—监督逻辑理路。对于如何加强人大监督工作，习近平总书记有着深刻的论断，各级‘一府一委两院要严格执行人大及其常委会制定的法律法规和作出的决议决定，依法报告工作，自觉接受人大监督。

1.人民主权原则的厘定人民民主专政的国家性质决定，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。[40]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》，载肖蔚云等编：《宪法学参考资料》（上卷），北京大学出版社2003年版，第90页。一、负责并报告工作的逻辑生成负责并报告工作最早可追溯到1847年马克思和恩格斯起草的《共产主义者同盟章程》，作为世界上第一个国际无产阶级政党的纲领性文献，其建构了区部向总区部、总区部向代表大会及中央委员会、中央委员会向代表大会报告工作的机制。责与权是匹配的，有什么样的权，就应承担什么样的责，权责一致是现代社会对公权力行使的基本要求。同时，实践中对报告工作规范性和实效性的追求大大提升了对人大负责的实质性和受人大监督的有效性，这是国家治理有效性的题中之义。

[4]此处借用乡村社会学的概念差序格局，意指宪法总纲与国家机构专章中负责与负责并报告工作的非对应性和负责并报告工作在国家机构体系分布的非均衡性所形成的规范境状。[40]进一步昭示社会主义之于民主集中制的指导性意义。行政活动是较行政行为更为宽泛的学术概念，远不止行政处罚、行政许可、行政强制（以下简称三种行为）。

例如，为法规、规章所管辖的经济、教育、环境等事务，不论是全国性的还是地方性的，其内容和性质并不会因影响地域大小或有无特色而改变。立法的事务管辖权对于行为设定权具有先决性。于是，再退而求其次，决定采取迂回战术，先对行政管理中最重要的行政处罚、行政许可、行政强制和行政收费等行政行为分别立法。超越法定的方式、种类和幅度，即构成超越职权。

以1991年北京市的行政处罚为例，当年实施的行政处罚就达800多万次。首先，要关注事务管辖权与行为设定权之间的关联性，使行政行为设定权与事务管辖权相适应。

行政许可成为限制外地商品进入本地区、强化地方保护的工具。从这个意义上看，行政基本法典中规定行政行为设定制度符合行政基本法典的定位以及立法目的与功能要求。[60]皮耶斯克（Eckart Pieske）甚至认为，重要与否的划分根本就是死胡同，注定不可能找出区分的客观标准。根据有关立法部门当时不完全的调查和统计，行政处罚法制定之前，仅法律和行政法规设定的行政处罚种类就有120多种，地方性法规和规章设定的种类就更多。

不过，即便对统一行政程序法的制定，当时也认为条件还不成熟。我国行政基本法典的编纂其实也选择的是同样的路径。[55]除不同层级事务内容与性质的共同性，我国特有的立法体制还加剧了事务管辖权的同质性。因此，如果不同层级的立法主体享有相同的事务管辖权，就应享有相同的行为设定权。

现行《立法法》第11条至第12条其实也划定了狭义的法律保留的事项范围，而且有些是从设定具体行政行为的意义上规定的，如对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度对非国有财产的征收、征用等规定的是具体行政行为。[12]于是，行政处罚法的制定便列入立法计划并于1996年审议通过，从而开启了统一行政程序法或者说行政基本法的单行法先行之路。

[19] 参见全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室：《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》，法律出版社1996年版，第3页。他们不再设想制定行政基本法，而是退而求其次，设想制定一部统一行政程序法。

[34]应该说，行政职权法定原则在我国行政法教科书中提出较早，[35]且属于地道的土特产。周佑勇：《中国行政基本法典的精神气质》，《政法论坛》2022年第3期。管辖权力法定意味着，行政机关作出一个干涉公民权益的行为，应当获得法律授权。章志远：《行政基本法典的属性辨析》，《政治与法律》2023年第1期。夏莉娜：《金平：亲历三次民法典编纂》，《中国人大》2016年第13期。但第4次修改后，彭真等认为，尚不具备一次性制定民法典的条件，遂决定单行法先行成熟一个通过一个，然后汇总编纂。

王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路选择》，《中国法学》2021年第4期。结语：行政行为设定制度的入典与改造综合以上正反两方面因素可以看出，要在行政基本法典中统一规定设定制度从而将其推及所有行政行为，就不能不注意克服等级制带来的功能失调问题。

关键词: 行政基本法典 行政行为设定制度 法律保留原则 一、问题的提出行政行为设定制度创设于1996年颁布的《行政处罚法》。[53] 参见《立法法》第72条、第91条第1款和第93条第2款。

由此可见，对行政行为设定制度在行政基本法典中的去留还缺乏必要讨论，远未形成共识。法定条件包括适用对象、事项和时限等因素[46]。

《民法通则》确立了民法的基本规范，搭建了民事法律的基本结构，使民事法律有了民法典的雏形。地方政府规章可就本行政区域的具体行政管理事项做出规定，其中，设区的市的政府规章规定的事项限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项[18]。现行《立法法》第91条第2款规定：没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。[41]周佑勇认为，职权法定原则是指行政权力的来源和行使必须有明确的法律依据，行政机关必须依法履行职责，不得违法或者不当行使职权，否则应当依法承担法律责任[42]。

[40] 张治宇：《面向整体政府的职权法定原则更新》，《北方法学》2022年第4期。另见应松年、刘莘：《行政处罚立法探讨》，《中国法学》1994年第5期。

（二）行政三法设定制度存在的主要不足立法权配置的身份等级制强有力地彰显了国家权力机关和中央机关等上级立法主体的权威，有助于法制的统一。具体而言，全国人大及其常委会有权制定法律并可规定所有事项，国务院有权制定行政法规并可规定宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项，省级人大及其常委会有权制定地方性法规并可规定地方性事项，设区的市人大及其常委会有权制定地方性法规但仅可规定对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项，国务院部委以及省市人民政府遂有权制定规章但仅可规定本部门或本行政区域的具体行政管理事项[50]。

列举表述以何海波最具代表性。这极大地激发了行政法学人的智慧和灵感。

二、作为特定历史产物的行政行为设定制度创设行政处罚设定制度已近三十年。[18] 参见《立法法》（2023年）第81条、第82条、第93条。当初，奥托#8226;迈耶在区分一般规范与具体行为的基础上，提出了法律的法规范创造力与法律保留两个原则。[61]重要性理论的不足所带来的问题其实在行政处罚法和行政强制法中已有体现。

行为设定权本质上是立法主体针对立法事务设定具体行为规范的权力。进入专题： 行政基本法典 行政行为设定制度 法律保留原则 。

[21]行政许可法与行政强制法制定当初面临的问题与行政处罚法相同。只有承认职权法定与法律保留存在上述两个方面的差别，它们才有同时并列的必要。

第93条第6款规定：没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。二是我国宪法、组织法和立法法仅配置了法的形式采用权和事务管辖权，但鲜少规定行为设定权，对行为设定权的行使缺乏必要制约和规范。